平台经济反垄断指南 针对“二选一”、“大数据杀熟”问题

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今日(2月7日),国务院反垄断委员会制定发布《国务院反垄断委员会关于平台经济领域的反垄断指南》,强调《反垄断法》及配套法规规章适用于所有行业,对各类市场主体一视同仁、公平公正对待,旨在预防和制止平台经济领域垄断行为,促进平台经济规范有序创新健康发展。

《指南》以《反垄断法》为依据,共六章24条,包括总则、垄断协议、滥用市场支配地位、经营者集中、滥用行政权力排除限制竞争和附则等内容。《指南》界定平台、平台经营者、平台内经营者及平台经济领域经营者等基础概念,提出对平台经济开展反垄断监管应当坚持保护市场公平竞争、依法科学高效监管、激发创新创造活力、维护各方合法利益的原则。考虑到平台经济的复杂性,《指南》强调,界定平台经济领域相关市场需要遵循《反垄断法》所确定的一般原则,同时考虑平台经济特点进行个案分析。

针对社会各方反映较多的“二选一”、“大数据杀熟”等热点问题,《指南》明确,认定平台经济领域滥用市场支配地位行为,通常需要先界定相关市场,分析经营者在相关市场是否具有支配地位,再根据个案情况分析是否构成滥用市场支配地位行为。

国务院反垄断委员会办公室负责同志解读说,针对近年来社会各方面反映较多的“二选一”、“大数据杀熟”等问题作出专门规定,明确了相关行为是否构成垄断行为的判断标准。

一是明确“二选一”可能构成滥用市场支配地位限定交易行为。“二选一”是社会公众对平台经营者要求平台内经营者不得在其他竞争性平台经营等不合理限制行为的概括性说法。《反垄断法》禁止经营者滥用市场支配地位,没有正当理由限定交易相对人只能与其进行交易或只能与其指定的经营者进行交易。

因此,《反垄断法》规制“二选一”行为的前提是实施该行为的经营者具有市场支配地位。《指南》明确了构成限定交易行为可以考虑的因素,其中包括平台经营者要求平台内经营者在竞争性平台间进行“二选一”或者其他具有相同效果的行为。

同时,《指南》从惩罚性措施和激励性措施两个角度,进一步细化了判断“二选一”等行为是否构成限定交易的标准:平台经营者通过屏蔽店铺、搜索降权、流量限制、技术障碍、扣取保证金等惩罚性措施实施的限制,因对市场竞争和消费者利益产生直接损害,一般可以认定构成限定交易行为;平台经营者通过补贴、折扣、优惠、流量资源支持等激励性方式实施的限制,如果有证据证明对市场竞争产生明显的排除、限制影响,也可能被认定构成限定交易行为。

二是明确“大数据杀熟”可能构成滥用市场支配地位差别待遇行为。“大数据杀熟”是社会公众对互联网平台利用大数据和算法对用户进行“画像”分析,从而收取不同价格等行为的概括性说法。《反垄断法》禁止经营者滥用市场支配地位,无正当理由对条件相同的交易相对人在交易价格等交易条件上实行差别待遇。《指南》明确了构成差别待遇可以考虑的因素,其中包括平台经济领域经营者基于大数据和算法,根据交易相对人的支付能力、消费偏好、使用习惯等,实行差异性交易价格或者其他交易条件。关于认定交易相对人是否“条件相同”,《指南》特别规定,平台在交易中获取的交易相对人的隐私信息、交易历史、个体偏好、消费习惯等方面存在的差异不影响认定交易相对人条件相同。实践中,如果平台经济领域经营者具有市场支配地位,对不同的消费者实施不同的交易价格等交易条件,可能构成差别待遇行为。

《指南》详细列举了认定或者推定经营者具有市场支配地位的考量因素,包括经营者的市场份额、相关市场竞争状况、经营者控制市场的能力、经营者的财力和技术条件、其他经营者的依赖程度、市场进入难易程度等。同时,《指南》逐一细化滥用市场支配地位行为表现形式,如不公平价格行为、低于成本销售、拒绝交易、限定交易、搭售或者附加不合理交易条件差别待遇等,促进平台经济领域各类市场主体依法合规经营。

围绕平台经济领域经营者集中,《指南》在申报标准方面区分不同类型的平台经营者营业额的计算方式,明确协议控制架构的经营者集中属于反垄断审查范围。《指南》强调,经营者集中未达到申报标准但具有或者可能具有排除、限制竞争效果的,国务院反垄断执法机构将依法调查处理。同时,《指南》明确了评估平台经济领域经营者集中的竞争影响可以考量的因素,以及国务院反垄断执法机构可以决定附加限制性条件的类型。

《指南》专章对依法制止滥用行政权力排除、限制竞争行为作出规定,细化平台经济领域滥用行政权力排除、限制竞争的表现形式,要求对制定涉及平台经济领域市场主体经济活动的规章、规范性文件等进行公平竞争审查。

《指南》为加强平台经济领域反垄断监管提供了科学有效、针对性强的制度规则,有利于反垄断执法机构统一执法标准、提高执法透明度,促进各类市场主体深化对《反垄断法》的理解和认识。

下一步,反垄断执法机构将深入把握平台经济发展规律和特点,强化平台经济反垄断监管,不断健全平台经济监管规则,严格规范公正文明执法,保护市场公平竞争,维护消费者利益,促进我国平台经济规范有序创新健康发展。

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